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Le saviez-vous ? La Constitution interdit aux parlementaires (députés et sénateurs) de déposer des propositions de Lois ou des amendements qui auraient pour conséquence de créer une dépense ou une perte de recettes pour l’Etat ou les collectivités territoriales. Quelques rares entorses à cette règle sont malgré tout possibles. Explications…
Toute proposition de loi ou amendement déposé par un parlementaire est soumis à la recevabilité financière qui est contrôlée dès son dépôt et avant tout examen en commission ou en séance. Un texte ou un amendement coûteux pour l’Etat ou les collectivités territoriales (communes et groupements de communes, départements, régions) ou qui ferait baisser leurs recettes est systématiquement rejeté sauf s’il prévoit une compensation claire et crédible, par la hausse d’une taxe ou la création d’un nouvel impôt par exemple.
Cette règle découle de l’article 40 de la Constitution : « les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique ».
Les mots « ressources publiques » ont un sens très large dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel : toutes les recettes perçues par l’État et les collectivités ainsi que les organismes de sécurité sociale, les établissements financés par l’argent public, les établissements publics administratifs (EPA) ou industriels et commerciaux (EPIC).
La « charge publique » regroupe toutes les dépenses de ces mêmes structures : embauches, aides, subventions, allocations, etc. Là aussi l’acception de la charge est très large : un amendement qui, par exemple, crée une autorisation de dépenser pour les collectivités sera rejeté, même si la dépense est soumise à l’approbation du maire et du conseil municipal. Par exemple, lors de l’examen de la Loi « PLM », j’avais déposé un amendement permettant aux maires des communes de la Métropole de Lyon de siéger au Conseil métropolitain sans percevoir d’indemnité afin de pouvoir passer la recevabilité financière. J’avais toutefois précisé à l’alinéa suivant qu’une délibération du Conseil métropolitain pouvait leur octroyer une indemnité limitée. Bien que ne créant aucune dépense pour la collectivité sauf si elle le décidait, cet amendement n’a pas passé la recevabilité financière au motif qu’il créait une autorisation de dépenser.
Pour pouvoir passer la recevabilité financière, les parlementaires doivent dans leurs propositions créer un mécanisme de compensation appelé « gage ». Si l’amendement ou la proposition de Loi (PPL) engendre une perte de recettes, il peut rester recevable à condition de proposer une autre recette qui doit être crédible, réalisable et affectée à la bonne structure. Par exemple, si une mesure fait perdre de l’argent à l’État, elle ne peut pas être compensée par une hausse d’impôt pour les collectivités territoriales.
Les parlementaires utilisent souvent ce système en ajoutant une hausse des taxes sur le tabac, considérées comme des compensations classiques, rarement suivies d’effet car le but recherché est la « levée du gage » (voir plus loin).
Ou bien créer une taxe spécifique, souvent avec un objectif politique assumé. Ainsi, par exemple, une proposition de Loi de « redynamisation des centres-villes » créait un fonds alimenté par une taxe d’un euro sur chaque colis de vente à distance. Dans ce cas, on ne cherche pas la levée du gage, mais bien que la disposition soit appliquée.
Le Gouvernement peut, en séance, décider de « lever le gage », c’est-à-dire de supprimer la compensation s’il juge la mesure prioritaire et la charge ou la perte de recettes acceptable. Ainsi, dans les discussions récente sur la proposition de Loi « Statut de l’élu », le Gouvernement a promis lors de la discussion des articles qu’il lèverait le gage prévu au tout dernier article.
L’article 40 de la Constitution s’applique également aux textes budgétaires (Budget de l’Etat et financement de la Sécurité sociale) avec deux difficultés supplémentaires : On examine d’abord les recettes, chapitre par chapitre, puis si celles-ci sont adoptées, on examine les dépenses, là aussi chapitre par chapitre sans possibilité d’augmenter les recettes d’un chapitre en baissant celles d’un autre chapitre, ou d’augmenter les dépenses d’un chapitre en baissant les dépenses d’un autre.
Ainsi, la seule possibilité pour les parlementaires d’augmenter la dépense d’une ligne budgétaire est de baisser la dépense d’une autre ligne du même chapitre. Par exemple, pour le chapitre « Asile et immigration », nous avons 4 lignes :
Lors de l’examen de de ce chapitre, on trouvera généralement des amendements « très à droite » qui proposent de supprimer tous les crédits de la ligne 2 pour les affecter à la ligne 3. Et l’inverse pour des amendement « très à gauche ».
Autre possibilité : proposer de créer une nouvelle ligne dans ce chapitre et de lui affecter tout ou partie des crédits alloués à une autre ligne.
À l’Assemblée nationale, l’application de l’article 40 est définie par l’article 89 du règlement de l’Assemblée. En commission, c’est le président de la commission à laquelle est affectée la proposition de Loi ou les amendements qui vérifie l’application de l’article 40. Par exemple, pour la commission des finances, c’est son président actuel, Éric Coquerel (LFI), qui exerce ce rôle. En séance publique, c’est la présidente de l’Assemblée nationale, Yaël Braun-Pivet, qui peut soulever la question de recevabilité. Elle peut s’appuyer sur l’avis du président de la commission des finances.
Faute de respecter l’article 40, près d’un tiers des propositions de lois et amendements déposés sont rejetés avant leur publication.
Au Sénat, la recevabilité est appréciée de façon plus souple et collégiale. Bien que le président de la commission des finances conserve un rôle important, la recevabilité est souvent examinée avec l’aide d’une cellule parlementaire, c’est-à-dire un groupe d’experts rattaché à une commission en charge d’évaluer la recevabilité financière d’une PPL ou d’un amendement. En cas de doute, le Sénat choisit souvent de donner une chance au texte, en proposant des ajustements ou en ajoutant une compensation pour le rendre recevable.
Là où le Sénat se veut le porte-parole de la nuance, l’Assemblée nationale adopte une tradition budgétaire plus rigoureuse. L’application stricte de l’article 40 est perçue comme un verrou juridique fort, visant à protéger l’équilibre des finances. Si le texte fait des allers-retours entre l’Assemblée nationale et le Sénat, c’est aussi elle qui peut avoir le dernier mot si aucun accord n’est trouvé, notamment en matière budgétaire.
Cette différence d’appréciation de la recevabilité financière entre le Sénat et l’Assemblée nationale pose toutefois un problème important. Comme je l’ai dénoncé lors de la discussion générale sur la proposition de Loi « Statut de l’élu » (voir en vidéo), nous recevons un texte très coûteux validé par les sénateurs sur lequel nous n’avons, à l’Assemblée nationale, que la possibilité d’être « moins-disant ». Même en supprimant plusieurs dizaines de millions d’euros de dépenses à un article, il nous est impossible de proposer ailleurs dans le texte la moindre dépense supplémentaire.
Elle est évaluée au moment du dépôt par un parlementaire dans l’une ou l’autre des assemblées, qu’il s’agisse d’un amendement ou d’une proposition de Loi. Mais la recevabilité n’est pas appréciée dans la navette entre l’Assemblée nationale et le Sénat. Ainsi, un texte initié et adopté au Sénat sera discuté « en l’état » à l’Assemblée nationale, même s’il n’aurait pas passé la recevabilité à l’Assemblée nationale.
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